كنگره آمریكا؛ تسهیل یا ممانعت؟

به گزارش نما ، از آنجایی که بسیاری از تحریم‌های اقتصادی که از سوی ایالات متحده و سایر کشورها و سازمانهای بین‌المللی علیه ایران وضع شده‌اند از قوانین ایالات متحده تأثیر می‌پذیرند. آگاهی از مجموعه اقدامات احتمالی کنگره در راستای اجرای توافقنامه هسته‌ای با ایران اهمیت پیدا می‌کند بسیاری از ناظران بر این باورند که کنگره تحت تاثیر لابی‌های اسرائیل از لغو برخی تحریم‌های موثر علیه ایران جلوگیری خواهد کرد. ضمن اینکه خود جمهوری‌خواهان نیز مایلند تا حد امکان جلوی هر گونه موفقیت اوباما را بگیرند. موسسه رند به تازگی طی گزارشی نقش احتمالی کنگره ایالات متحده در اجرای توافقنامه نهایی هسته ای با ایران برررسی کرده است که مشترکات وسط بخش امنیت ملی و نیز مرکز سیاست عمومی خاورمیانه این موسسه تهیه شده است. در زیر بخش‌های مهم این گزارش طرح و بررسی می‌شود.

مقدمه
گزارش موسسه رند با فرض دستیابی ایران و کشورهای گروه 1+5 به یک توافق هسته‌ای، موضوع تحریم‌ها، ساز و کار لغو آنها را در سه مورد تغییر قانون، فرمان اجرایی رئیس جمهور و تغییر سیاست سازمانهای دولتی مقوله‌بندی کرده است. نویسنده گزارش سپس گزینه‌های هشت گانه را بررسی و به تجزیه و تحلیل احتمال تحقق گزینه نظامی و اثرات بالقوه آن پرداخته است. گزارش با بررسی آثار بالقوه برخی رویکردها پایان یافته است.
نویسنده پیش از هر چیز با استفاده از مفاد توافقنامه اولیه، اصولی را بر شمرده است که در توافق نهایی بین 1+5 و ایران مورد توجه قرار خواهند گرفت. از نظر نویسنده در توافق نهایی:
•    ایران به غنی‌سازی اورانیوم ادامه خواهد داد اما در خصوص درجه غنی‌سازی و همچنین شمار و نوع دستگاه‌های سانتریفیوژ در نطنز و فردو با محدودیت‌هایی مواجه خواهد بود.
•    در طراحی راکتور آب سنگین اراک بازنگری خواهد شد به طوری که بازفرآوری از آن حذف شده و نیز ذیل یادمان آژانس انرژی اتمی قرار گیرد.
•    بازرسی‌های سرزده از سایت‌های هسته‌ای مد نظر قرار گرفته و ایران پروتکل الحاقی را امضاء خواهد کرد که به آزانس اجازه می‌دهد با هشدار کوتاه مدت از سایت‌های اعلام نشده بازدید کنند.
•    ایران اطلاعاتی راکه با ابعاد احتمالی نظامی در برنامه هسته‌ای‌اش در ارتباط باشد با آژانس در میان خواهد گذاشت. نویسنده مفروضات خود در باره تعهدات طرف دیگر برای لغو تحریم‌ها را چنین برمی‌شمارد:
•    تحریم‌ها به تدریج، در طول زمان و پس از تأیید انجام تعهدات مورد توافق از سوی ایران لغو خواهند شد.
•    تعهدات ایالات متحده برای لغو تحریم‌ها احتمالاً در حد چارچوب کنونی اختیارات دولت خواهد بود و اقداماتی راکه به تصویب کنگره نیاز داشته باشد، شامل نخواهد شد.
از نظر نویسنده گزارش، درست است که زمینه برای یک توافق دیپلماتیک آماده شده است که می‌تواند شامل لغو تحریم‌ها نیز باشد؛ اما هر گونه تحریم جدید از سوی ایالات متحده احتمالا منجر به نابودی توافق خواهد شد؛ ایران را به سمت غنی‌سازی سطح بالا سوق خواهد داد؛ حمایت جهانی از تحریم‌ها را از بین خواهد برد؛ و ایالات متحده رادر سطح بین‌المللی منزوی خواهد کرد. در نتیجه هر گونه تحریم جدید از سوی کنگره فقط به شرطی موثر خواهد بود که ایران ناقض توافق شناخته شده باشد.
ممنوعیت‌های موجود بر سر راه تجارت با ایران ریشه در طیف وسیعی از قوانین و فرمان‌های اجرایی دارند که به دلایل مختلف وضع شده‌اند. دولت اعلام کرده است که قصد ندارد تحریم‌های مربوط به امور غیرهسته ای را لغو نماید و بسیاری از نمایندگان کنگره نیز با این موضع موافقند. در نتیجه حتی اگر شرکتهای آمریکایی بر این واقعیت پافشاری کنند که لغو تحریم‌ها صرفا در خدمت شرکتهای خارجی خواهد بود، بسیار نامحتمل به نظر می‌رسد که کنگره یا دولت به این زودی‌ها ممنوعیت تجارت با ایران را لغو نمایند.
به خاطر اجرا شدن تدریجی هر گونه توافق، کنگره برای تحت تاثیر قرار دادن اجرای توافق فرصت کافی خواهد داشت تا در صورتی که ایران و ایالات متحده پایبندی خود به تعهدات‌شان را نشان دهند، کنگره نیز احتمالاً در طول زمان لغو قانون تحریم‌ها را در دستور کار قرار خواهد داد. در مقابل، اگر ایالات متحده بر این باور باشدکه ایران از انجام تعهدات خود طفره می‌رود دولت می‌تواند تحریم‌های ملغی شده را مجددا برقرار کند و کنگره نیز می‌تواند تحریم‌های قانونی جدیدی وضع نماید.

نحوه تعدیل تحریم‌ها
نویسنده با اشاره به توصیف کنت کاتزمن از تحریم‌ها علیه ایران تحت عنوان «شبکه‌ای عنکبوتی از تحریم‌های در هم تنیده» یاد کرده و لغو دائمی آنها را فقط از طریق تصویب قوانین جدید در کنگره میسر می‌داند. تحریم های وضع شده از طریق فرمان‌های اجرایی نیز می‌توانند توسط رئیس جمهور یا جانشینان وی برداشته شوند. رفع برخی تحریم‌ها نیز به اقدام توأمان کنگره و رئیس جمهور نیاز دارند. وزارت خزانه‌داری و سایر آژانس‌های دولتی از صدها دستورالعمل و عنوان برای اجرای تحریم‌ها استفاده کرده‌اند که از طریق همان آژانس‌هاو سیاست‌ها قابل تغییر و یا ابطال هستند.
لغو دائمی تحریم های کنگره صرفا از طریق تصویب کنگره ممکن خواهد شد. یکی از کلیدی‌ترین تحریم‌ها در صورتی که توسط کنگره تمدید نشود، خود به خود منقضی می‌شود. این تحریم فرامرزی به مجازات شرکتهای اشاره دارد که در صورت انجام مقدار مشخصی سرمایه‌گذاری در بخش انرژی ایران اعمال می‌شود این تحریم برای نخستین بار در سال 1996 تصویب شد و سپس در سالهای 2006 و 2012 تمدید گردید و اکنون تا سال 2016 اعتبار دارد.
در قوانین تحریم که توسط کنگره تنظیم شده‌اند این اختیار به رئیس جمهور ایالات متحده داده شده است که تحت شرایط مشخصی می‌تواند تقریباً همه آنها را تعلیق نماید اگر چه در صورت عدم لغو دائمی آنها توسط کنگره رئیس جمهور بعدی می‌تواند به اسانی آنها را مجدداً برقرار کند.
حتی اگر ریس جمهور بتواند بسیاری از این تحریم‌ها را تعلیق نماید، به دشواری می‌تواند آن دسته از تحریم‌ها را که در ارتباط با سیاست‌ها و امور داخلی ایران وضع شده‌اند و لغو آنها به تغییر آن سیاست‌ها مشروط شده است، تعلیق نماید. به ویژه اینکه برخی از آن شروط نظیر عدم تهدید امنیت ملی ایالات متحده یا متحدین آن از سوی ایران بسیار کلی و تفسیرپذیر هستند. از سوی دیگر، تأیید تحقق برخی دیگر از شروط، نیازمند زمان مشخصی است به عنوان مثال، رئیس جمهور صرفاً زمانی می‌تواند ایران را از فهرست کشورهای حامی تروریسم حذف کند که شش ماه از اعلان عمومی این امر توسط وزارت امور خارجه ایالات متحده گذشته باشد. با این وصف از نظر نویسنده گزارش، دشواری‌های سیاسی برای حذف یک کشور از فهرست حامیان تروریسم، بی شمار هستند تا جایی که بسیاری از ناظران بر این باورند که وقتی یک کشور وارد این فهرست شد، کنار گذاشتن آن از فهرست بسیار سخت است، حتی اگر آن کشور از نظر ایالات متحده دیگر حامی تروریسم نباشد.

کنگره چگونه می‌تواند بر اجرای توافق هسته‌ای تأثیر بگذارد؟
بر اساس ارزیابی نویسنده، در عمل احتمال اینکه کنگره بتواند توافق هسته‌ای با ایران را از مسیر خود خارج کند، بسیار ضعیف است و بر عکس،رئیس جمهور ایالات متحده از اختیارات قابل توجه اجرایی و قانونی برای لغو، تعلیق، یا تخفیف بسیاری از محدودیت‌های اقتصادی بر علیه ایران برخوردار است زیرا که اولاً قوانین تحریم‌ها اختیار تعلیق آنها را به رئیس جمهور داده است و ثانیاً بسیاری از تحریم‌ها به واسطه فرمان رئیس جمهور آغاز شده‌اند که طبیعتاً توسط وی نیز قابل ابطال هستند. علاوه بر اینها رئیس جمهور می‌تواند هر گونه تلاش کنگره برای ممانعت از اجرای توافق هسته‌ای را وتو کند در حالی که ا حتمالاً کنگره نخواهد توانست آرای لازم را برای عبور از وتوی رئیس جمهور جمع کند. با این حال، کنگره می‌تواند با مجموعه گسترده ای از اقدامات، اجرای توافق هسته ای را مختل کند به ویژه اینکه سناتورهایی نظیر مک کین بر این نظر هستند که توافق هسته‌ای صرفا یک سند دیپلماتیک معمولی نیست و بر اساس قانون اساسی، باید تأیید کنگره را نیز اخذ کند. برخی از سناتورها همچنین رئیس جمهور را تهدید کرده‌اند که اگر توافق احتمالی را، نه برای مشاوره، بلکه برای تأیید قانونی به کنگره ارسال نکند، جلوی لغو یا تعلیق تحریم‌ها را خواهند گرفت. البته در این میان بسیاری از سناتورها نیز براین عقیده‌اند که دولت می‌تواند بدون مراجعه به کنگره، تحریم‌ها را به طور موثر اگر چه محدود تعلیق کند. نویسنده در این خصوص استدلال می‌کند که اگر چه ممکن است برخی اعضای کنگره با این شیوه عملکرد دولت موافق نباشند با این حال دولت به احتمال زیاد نظرات کنگره را نیز در توافقنامه نهایی مد نظر قرار خواهد داد. به این ترتیب اگر چه احتمالا کنگره در مقابل توافقنامه نهایی موضع نخواهند گرفت اما برخی از اعضای آن به ویژه رهبران سنا، رئیس سنا، و اقلیتی از اعضای کمیته‌های کلیدی آن به همراه سایر اعضای بانفوذ کنگره قادر خواهند بود اجرای توافقنامه را خواه با لابی های بی سروصدا و خواه در شکل سؤال از دولت تحت تاثیر قرار دهند.

البته بدیهی است که نوع توافق انجام شده در واکنش کنگره نسبت به آن نقش مستقیم خواهد داشت. برخی از اعضای کنگره قبلا نظر خود را در باره «یک توافقنامه خوب و قابل قبول» به رئیس جمهور اعلام کرده‌اند که بایددر قالب یک نظام متشکل از بازرسی‌های دراز مدت و سرزده باشدکه دست کم 20 سال ادامه داشته و نیز تحریم‌هایی را در نظر بگیرد که در صورت تخطی ایران از مفاد توافقنامه اعمال شوند. همچنین آنها اصرار دارند که لغو تحریم‌ها باید صرفا دوره زمانی مشخصی داشته باشد تا فرصت ارزیابی پایبندی ایران به تعهداتش وجود داشته باشد. در این میان، دستیابی به درکی مشترک از یک توافق قابل قبول در میان اعضای کنگره، کار پیش بینی رفتار کنگره در قبال توافق نهایی را سخت‌تر می‌کند. به نظر می رسد برخی از اعضای کنگره با هر گونه توافقی مخالف باشند زیرا که از نظر آنان ایران صرفا با توافقی موافقت خواهد کرد که بخشی از توان هسته‌ای آن را به رسمیت بشناسد در حالی که از نظر آنها توافقی قابل قبول است که تمام توان غنی‌سازی ایران را از بین برده و اجازه غنی‌سازی در آینده را نیز از آن کشور سلب کند.

اقدامات بالقوه
نویسنده برای بحث در باره نقش احتمالی کنگره در اجرای توافقنامه  طیفی از سناریوهای ممکن را ترسیم کرده است. این طیف مجموعه‌ای از اقدامات را شامل می‌شود که از تسهیل اجرای توافقنامه تا اختلال و نهایتاً تلاش برای ممانعت از اجرای آن در بر می‌گیرد.

اقدامات تسهیل‌گرانه
کنگره می‌تواند از طریق اختصاص بودجه‌های مورد نیاز، اجرای توافقنامه را تسهیل کند. در عین حال، کنگره می‌تواند با خودداری از اختصاص بودجه و یا تصویب قانونی بر ضد توافقنامه، اجرای آن را مختل نماید. اقدامات دیگری نیز وجود دارند که در بین این دو طیف افراطی قرار گرفته‌اند که از این قبیل هستند: عدم واکنش قانونی نسبت به توافقنامه و فرصت دادن به دولت برای اقدام در محدوده اختیارات خود؛ وضع مجدد برخی تحریم‌ها که از سوی دولت تعلیق شده‌اند؛ و یا تصویب تحریم‌های جدید یا سخت‌تر کردن تحریم‌های موجود برای افزایش فشار بر تهران.
 نویسنده همچنین احتمال تجویز مداخله نظامی از سوی کنگره را نیز بررسی کرده که بسته به شرایط زمانی و سایر عوامل می‌تواند پیامدهای مختلفی در پی داشته باشد. چنین اقدامی ممکن است هشداری به ایران بوده و این کشور را نسبت انجام تعهداتش ترغیب کند، اما در عین حال می‌تواند ایران، اتحادیه اروپا و دیگر کشورها را به این نتیجه برساند که واشنگتن درصدد تغییر مسیر راه حل دیپلماتیکی است که در حال دستیابی است و در نتیجه ایالات متحده را در موضوع هسته‌ای ایران به انزوا بکشاند.
از نظر نویسنده دست کم تا زمانی که شواهد کافی از پایبندی ایران به مفاد توافق وجود نداشته باشد، احتمال لغو تحریم‌ها و یا اختصاص بودجه برای اجرای توافقنامه از سوی کنگره ضعیف است چرا که تا حال هیچکدام از اعضای کنگره در عین حال که از اقدام برای محدود کردن ایران در دستیابی به فناوری هسته‌ای حمایت کرده‌اند، هیچگاه از تمایل خود برای لغو تحریم‌ها سخنی بر زبان نیاورده‌اند. اگر چه این وضعیت شاید بعد از دستیابی به یک توافق اندکی به نفع لغو تحریم‌ها تغییر یابد، اما با قطعیت بالا می‌توان گفت که هر گونه اقدام برای لغو تحریم‌ها، پس از اطمینان از پایبندی ایران به مفاد توافق انجام شده و به تدریج روی خواهد داد ضمن اینکه هر گونه قانون برای لغو تحریم‌ها، در بردارنده مفادی خواهد بود که بتواند در صورت تخطی ایران، آنها را مجدداً برقرار کند. با وجود این، واقعیت این است که اگر ایران بتواند پایبندی خود را به تعهداتش نشان دهد، کنگره زیر فشار دولت، شرکتهای تجاری، و متحدین و شرکای خارجی چاره ای جز لغو تحریم ها نخواهد داشت.
کنگره می‌تواند با دادن اختیارات لازم و تأمین مالی، دولت ایالات متحده را در اجرای توافقنامه کمک کند. به عنوان مثال کنگره می‌تواند منابع مالی لازم را برای مشارکت ایالات متحده در مأموریت‌های آژانس بین‌المللی انرژی اتمی در ارتباط با ایران فراهم نماید یا اینکه سازمان‌های اطلاعاتی رامجاز کند تا اطلاعات خود را در این خصوص را با سازمان‌های بین‌المللی در میان بگذارند. اگرچه دولت ایالات متحده خود نیز از اختیارات قابل توجهی برای اینگونه همکاری‌ها برخوردار است، اما اقدام کنگره می‌تواند برای ایران نشانه‌ای از این امر باشد که کنگره جلوی اجرای توافق را نخواهد گرفت. کنگره همچنین می‌تواند با تفویض اختیارات بیشتر به رئیس جمهور برای تعلیق کوتاه مدت تحریم‌ها، شرکتهای خصوصی را برای عقد قراردادهای میان مدت با ایران مطمئن سازد. به طور مشابه، کوچکترین نشانه مبنی بر عدم کارشکنی کنگره بر سر راه توافق، می‌تواند نقش حائز اهمیتی در افزایش اعتماد ایرانیان ایفاء کند. به عنوان مثال کنگره می‌تواند مصوبه غیرالزام‌آوری تصویب کند که در آن حمایت خود را از توافق نشان داده و ضمن اعتمادسازی با ایران، شرکتهای غیرآمریکایی و بخش خصوصی ایالات متحده را نیز از تجارت با این کشور مطمئن سازد.
ممکن است کنگره در مقابل یک توافقنامه به سادگی موضعی انفعالی  انتخاب کرده و از هر گونه اقدام قانونی له و یا علیه آن اجتناب کند که در این صورت دولت خواهد توانست با استفاده از اختیارات خود، تحریم‌ها را تعلیق نماید. نویسنده استدلال می‌کند که اتخاذ چنین موضعی ممکن است دلایل مختلفی داشته باشد:
1- طرفداران راه حل دیپلماتیک، توافق را فرصتی می‌دانند که از طریق آن، اهداف ایالات متحده در خصوص عدم اشاعه هسته‌ای تحقق می‌یابد؛ بدون اینکه تحریم‌هایی جدید وضع شده و یا به مداخله نظامی نیاز شده باشد. منتقدان توافق نیز با امید به اینکه توافق به سرانجام مطلوبی نخواهد رسید، ممکن است تصمیم بگیرند با اتخاذ موضع انفعال، دولت را تنها مسئول شکست توافق جلوه داده و در مراحل بعدی از موضع قوی‌تری برخوردار باشند.
2- با توجه به لزوم کسب دو سوم آراء برای گذر از وتوی رئیس جمهور، ممکن است مخالفان توافق این امر را دشوار یا غیرممکن دیده و انفعال را بهتر از یک تلاش محکوم به شکست تلقی کنند به ویژه اینکه، احتمالاً تعدادی از دموکرات‌ها، حتی اگر مخالف توافق باشند، در اعلام مخالفت شدید با یک رئیس جمهور هم حزبی دچار تردید بشوند.
3- با توجه به نزدیکی انتخابات ریاست جمهوری و نیز اختلافات میان دو حزب، احتمالاً دموکراتها و جمهوری‌خواهان در عین حفظ موضع خود در باره توافق با ایران، ملاحظات انتخاباتی را نیز مدنظر گرفته و در اتخاذ مواضع مشترک با یکدیگر احتیاط کنند که این امر نیز به نوبه خود، مواضع کنگره را تا حدودی تعدیل می‌کند.
در شرایط مزبور، ضمن اینکه دولت قادر به لغو محدودیت‌ها بر علیه ایران خواهد بود، مصوبات کوتاه مدت کنگره نیز به تدریج منقضی خواهند شد. در مقابل اگر رهبران کنگره نتوانند جلوی پیشرفت توافق را بگیرند، ممکن است رئیس جمهور را در مواردی دیگر نظیر تأیید انتصابات، تصویب قوانین اولویت‌دار برای دولت و یا تصویب بودجه‌های پیشنهادی تحت فشار قرار دهند.

اقدامات اخلال‌گرانه
اگر اکثریست کنگره با توافق و یا لغو تحریم‌ها مخالف باشند می‌توانند با تصویب قوانینی اختیارات دولت در تعلیق تحریم‌ها را کاهش داده و یا تحریم‌های جدیدی برای اعمال فشار بیشتر به ایران وضع نمایند که این امر می‌تواند اجرای توافقنامه را مختل کرده و حتی آن را از مسیر خود خارج سازد.
یکی از اقدامات اخلال گرانه کنگره می‌تواند ایجاد محدودیت در اختیارات رئیس جمهوری برای تعلیق تحریم‌ها باشد به این صورت که از دولت بخواهد برای شروع و یا تداوم تعلیق در هر مورد از تحریم‌ها، گزارش‌های مرتب و دوره‌ای از پایبندی ایران به تعهداتش، وضعیت تجارت شرکتها با ایران، مواضع کشورهای دیگر در قبال ایران و... ارائه دهد. در این صورت و با آگاه ساختن افکار عمومی از شرایطف دولت به دشواری خواهد توانست با اتکاء به تفسیرهای دلخواه خود، تحریم‌ها را تعلیق کند. همچنین کنگره می‌تواند با بازبینی در قوانین تحریم‌ها، اختیارات رئیس جمهور برای تعلیق یا تخفیف آنها را سلب نماید مگر اینکه رئیس جمهور بتواند کنگره را قانع کند که ایران به تعهداتش با کشورهی 1+5 کاملاً پایبند بوده؛ از قطعنامه‌هایی شش گانه شورای امنیت در ارتباط با برنامه هسته‌ای خود تبعیت کرده و بخش تسلیحاتی برنامه هسته‌ای خودرا متوقف کرده و در حال نابودی آن است. به باور نویسنده اگر ایران در اجرای توافق حسن نیت داشته باشد، قانع کردن کنگره برای رئیس جمهور کار سختی نخواهد بود؛ اما در غیر این صورت چنان قوانینی می‌تواند دولت را از تعلیق تحریم‌ها باز دارد. کنگره در شکل دیگری از قوانین، می‌تواند تعلیق تحریم‌ها را منوط به ارائه گزارش‌هایی نماید که تهیه آنها بسیار دشوار خواهد بود.

نویسنده با اشاره به موضع‌گیری‌های بسیاری از رهبران کنگره یادآور می‌شود که در صورتی که عدم رضایت از مفاد توافقنامه با ایران و یا عدم پایبندی این کشور به تعهداتش، کنگره می‌تواند تحریم‌های جدیدی بر علیه این کشور وضع نماید ضمن اینکه بسیاری از اعضای کنگره بر این باورند که حتی در صورت پایبندی ایران به توافقنامه هسته‌ای، به علت رفتار ایران در عرصه بین‌المللی، تحریم‌ها باید به قوت خود باقی بمانند. در این میان سناتورهایی که با تحریم‌های جدید مخالفند، چنین استدلال می‌کنند که در این صورت ممکن است ایران در حسن نیت طرف آمریکایی در مذاکرات به تردید بیفتد و زمینه را برای دخالت مخرب تندروهای درون نظام سیاسی ایران فراهم سازد. تحریم های جدید اگر به خاطر عدم پایبندی ایران به تعهداتش وضع شده باشند، ممکن است کارآمد بوده و حتی همراهی جامعه بین‌المللی را به دنبال داشته و توافقنامه را به شکست بکشاند؛ هر چند که حتی در این صورت نیز احتمال اثبات مقصر بودن ایران بسیار دشوار خواهد بود و کشورهایی که تجارت خود با این کشور را از سر گرفته‌اند، تمایلی به توقف آن و اجرای تحریم‌های جدید نخواهند داشت. از سوی دیگر، اگر وضع تحریم‌های جدیدی صرفاً به خاطر تفسیر اعضای کنگره از رفتار ایران در امور غیرهسته‌ای باشد چنین به نظر خواهد آمد که ایالات متحده نفس تحریم‌ها را به عنوان هدف در نظر گرفته است در حالی که از نظر جامعه بین‌المللی، تحریم‌ها صرفاً برای دستیابی به اهداف مرتبط با عدم اشاعه هسته‌ای وضع شده بودند. در نتیجه ایران احتمالاً آن را نشانه‌ای بر عدم صداقت ایالات متحده در نظر گرفته و ضمن خروج از توافقنامه، غنی‌سازی سطح بالا را از سر خواهد گرفت در حالی که جامعه جهانی هم ایالات متحده را به عنوان مقصر شکست توافقنامه تلقی خواهد کرد.

جلوگیری از اجرای توافقنامه
در صورتی که کنگره مایل به اجرای توافقنامه نباشد، ممکن است این کار را با جلوگیری از صرف بودجه برای اجرای توافقنامه انجام دهد به این صورت که استفاده از منابع انسانی و مالی دولت فدرال را برای اجرای فعالیتهای مرتبط به توافقنامه ممنوع سازد که می‌تواند مواردی نظیر تهیه پیش‌نویس‌های  توافقنامه، مشارکت در بازرسی‌ها و راستی‌آزمایی‌ها، تبیین تغییرات تحریم‌ها به شرکتهای خصوصی و... را شامل بشود. کنگره همچنین می‌تواند این ممنوعیت‌ها را به صورت بخشی اعمال کند به این شکل که مثلاً مشارکت ایالات متحده در بازرسی‌ها را تأیید کرده اما وزارت خزانه‌داری را از تدوین قوانین تسهیل‌گرانه معامله با ایران باز دارد. اگر ایالات متحده در پی دستیابی به یک راه حل صلح‌امیز برای موضوع هسته‌ای ایران باشد، قطع بودجه می‌تواند توافقنامه‌ای را که سالها زمان برده است، به خطر انداخته و آن را از مسیر دیپلماتیک خارج سازد.
کنگره می‌تواند با تصویب قانون، دولت را از توافق هسته‌ای با ایران باز دارد هر چند که در باره اختیارات کنگره و رئیس جمهور در این خصوص هنوز مباحث فراوانی در جریان بوده و به نظر می‌رسد دولت مایل نیست پیش از نهایی شدن توافق، اعضای کنگره را در جریان جزئیات آن قرار دهد.
در هر حال، کنگره می‌تواند با تصویب قانونی، دولت را ملزم سازدکه توافق نهایی با ایران را برای تأیید یا رد به کنگره ارائه کند. همانطور که قبلاً بحث شد، تأیید توافقنامه از سوی کنگره صرفاً می‌تواند پیام مثبتی برای ایران باشد بدون اینکه اختیارات دولت را افزایش بدهد. در مقابل، عدم تأیید کنگره به معنای خنثی شدن توافق بوده و حتی می‌تواندآن را شکست بکشاند.

صدور مجوز استفاده از نیروی نظامی
صرف نظر از رویکردهای مختلف نسبت به توافقنامه نهایی، کنگره در هر حال می‌تواند حتی بدون درخواست رئیس جمهور، استفاده از نیروی نظامی علیه ایران را تحت شرایطی تصویب کند. زمان این مجوز می‌تواند با طول دوره توافقنامه برابر بوده و یا به مدت زمان خاصی(مثلاً تا پایان دوره کنونی ریاست جمهوری) محدود شود. البته در قوانین مشابه پیشین بر این امر تأکید شده است که تصویب این قوانین نباید به معنای تسهیل جنگ افروزی تلقی گردد بلکه صرفاً به این خاطر است که ایران پیام روشنی دریافت کند که شکست مذاکرات، استفاده از نیروی نظامی را به دنبال خواهد داشت. کنگره همچنین می‌تواند به دولت اجازه دهد که در آینده نیز در صورت تخطی ایران از مفاد توافقنامه از نیروی نظامی استفاده کند.
صدور مجوز استفاده از نیروی نظامی می‌تواند دو پیامد مهم در برداشته باشد. از یک طرف این امر ممکن است ایران را به پایبندی به مفاد توافقنامه ترغیب کند. از سوی دیگر، و به ویژه در صورتی که ایران به مفاد توافقنامه پایبند مانده باشد، صدور مجوز استفاده از نیروی نظامی ممکن است ایران، اتحادیه اروپا و سایرین را به این نتیجه رهنمون سازد که ایالات متحده در پی صدمه زدن به توافقنامه بوده و می‌خواهد ایران را به نقطه‌ای برساند که با نادیده گرفتن تعهداتش، غنی‌سازی سطح بالا را از سر بگیرد. بدیهی است که در چنین شرایطی، به احتمال زیاد کشورهای اروپایی از موضع ایالات متحده در قبال ایران فاصله خواهند گرفت.
با وجود این، بعید به نظر می رسد که کنگره یک مجوز نامحدود برای استفاده از نیروی نظامی علیه ایران تصویب کند. اگر رئیس جمهور رغبتی به استفاده از نیروی نظامی نداشته باشد، چنان مجوزی صرفاً یک ژست توخالی خواهد بود که تصویری از ایالات متحده در انظار عمومی ایجاد خواهد کرد که جنگ را به یک توافق دیپلماتیک صلح‌آمیز و در دسترس ترجیح می‌دهد. از سوی دیگر، صدور داوطلبانه چنان مجوزی، رئیس جمهور را بیش از پیش از کنگره بی نیاز خواهد ساخت که این امر با اصرار کنگره برای مطلع بودن از جزئیات مذاکرات در تناقض خواهد بود. علاوه بر این با توجه به اینکه اجرای توافقنامه با ایران تا دوره بعدی ریاست جمهوری طول خواهد کشید، بعید است که کنگره یک مجوز شروع جنگ را در اختیار رئیس جمهور ناشناخته بعدی قرار دهد. به طور خلاصه، تا زمانی که ایران از تعهداتش در توافقنامه عدول نکرده باشدو نیز تا هنگامی که مشخص نشود ایران از مذاکرات برای خرید زمان در جهت پیشبرد یک برنامه هسته‌ای پنهان استفاده می‌کند، تصویب مجوز استفاده از نیروی نظامی از سوی کنگره بسیار نامحتمل است.
کنگره همچنین به جای صدور مجوز استفاده از نیروی نظامی که به معنای یک رویارویی مستقیم احتمالی خواهد بود، می‌تواند گسترش همکاریهای نظامی با اسرائیل را در دستور کار قرار دهد به طوری که این کشور را قادر سازد هر موقع که بخواهد، تأسیسات هسته ای ایران را مورد حمله ویرانگر قرار دهد. تصویب صدور برخی از انواع بمب‌های سنگرشکن و نیز هواپیماهای بمب افکن به اسرائیل، نمونه‌ای از این گونه اقدامات به شمار می‌رود.

زمینه‌های تأثیرپذیری کنگره
نویسنده در این بخش از گزارش خود، از عواملی بحث می‌کند که می‌تواند در تصمیم گیری اعضای کنگره در باره نحوه اجرای توافقنامه هسته‌ای با ایران موثر باشند.
مسائل مربوط به سیاست داخلی ایالات متحده یکی از عوامل مزبور است. توافق هسته‌ای بدون تردید یکی از اولویت‌های سیاست خارجی اوباما بوده است که حتماً به طور گسترده در مناظرات و تبلیغات مربوط به انتخابات ریاست جمهوری سال 2016 موضوع بحث خواهد بود به ویژه اگر هیلاری کلینتون نیز که مدتی به عنوان وزیر خارجه از نزدیک در جریان مذاکرات بوده است، برای انتخابات نامزد شود. بدیهی است که نامزدها بخواهند برای جذب آراء برای دوره آینده ریاست جمهوری، مهمترین اقدام سیاست خارجی دولت موجود را زیر سئوال ببرند.
حمایت از اسرائیل یکی دیگر از عوامل دخیل در تصمیم‌گیری کنگره در باره موضوع هسته‌ای ایران است. اسرائیل همواره تأکید داشته است که اگر ایران به سلاح هسته‌ای مجهز شود، نه تنها برای موجودیت اسرائیل، بلکه برای تمام جهان خطرناک خواهد بود. بسیاری از اعضای کنگره نیز که نگران امنیت اسرائیل هستند، با تکرار سخنان مقامات اسرائیلی بر این امر پافشاری می‌کنندکه تا زمانی که ایران از حزب‌الله، حماس و سایر گروه‌هایی که مستقیماً امنیت اسرائیل را تهدید می‌کنند حمایت می‌کند، تحریم‌ها بر علیه این کشور نباید برداشته شود. حمایت فراگیر اعضای کنگره از اسرائیل، جای امیدواری زیادی برای حمایت کنگره از یک توافق هسته‌ای با  ایران باقی نمی‌گذارد.
رفتار ایران در عرصه بین‌المللی، از دیگر عوامل موثر بر نحوه تصمیم‌گیری کنگره در قبال توافقنامه هسته‌ای است. بدیهی است که اگر زمانی مشخص شود که ایران همزمان با مذاکرات، در حالت تلاش برای تسلیح هسته‌ای بوده است، مذاکرات از مسیر خود خارج شده و نظام تحریم‌ها تقویت خواهد شد. با توجه به سابقه حمایت ایران از برخی گروه‌ها، وقوع یک حمله تروریستی بزرگ از سوی گروه‌هایی نظیر حماس یا حزب‌الله، و اثبات حمایت ایران از تروریست‌ها، می‌تواند نظر کنگره نسبت به تعلیق یا لغو تحریم ها را تغییر داده و حتی آنها را برای وضع تحریم‌های جدید ترغیب کند. با توجه به موضع ایالات متحده در قبال نظام سوریه، حضور مشاوران نظامی ایران در میان نیروهای بشار اسد و یا استفاده نیروهای بشار اسد از تسلیحات نظامی ساخت ایران، می‌تواند آثار مشابهی در برداشته باشد. همچنین تداوم بازداشت شهروندان ایرانی تبار ایالات متحده نیز می‌تواند در موضع‌گیریهای منفی کنگره تأثیر داشته باشد.
نویسنده اشاره می‌کند که اگر چه در سالهای اخیر بحران اقتصادی یکی از اولویت های هر دو حزب بوده است، اما کمتر کسی آثار سوء تحریم‌ها بر اقتصاد ایالات متحده را بررسی کرده است. برخی از مخالفان تحریم‌ها به لطماتی اشاره کرده‌اند که بازار مشاغل و بازرگانی ایالات متحده به خاطر تحریم‌ها متحمل شده است. بر اساس برآوردهای مخالفان، تحریم‌ها، ایالات متحده از سال 1995 تا 2012 به خاطر تحریم‌ها، بین 135 میلیارد تا 175 میلیارد دار متضرر شده و سالانه حدود 51 هزار تا 66 هزار فرصت شغلی از دست رفته است. اما از آنجایی که اکثریت تحلیلگران، تأثیر سوء دستیابی ایران به توان هسته‌ای را برای امنیت ملی ایالات متحده بیشتر از تأثیر سوء اقتصادی تحریم‌ها دانسته‌اند تا کنون کمتر شرکت تجاری به فکر افتاده است تا برای کاهش تحریم‌ها با کنگره لابی کرده و آن را تحت فشار قرار دهد. در هر حال اگر در نتیجه توافق هسته‌ای، تحریم‌ها به گونه‌ای تعلیق شوند که شرکتهای غیرآمریکایی بتوانند تجارت با ایران را از سر بگیرند قطعاً فشار شرکتهای آمریکایی به کنگره برای لغو سریع ممنوعیت شرکت‌های مزبور برای تجارت با ایران افزایش خواهد یافت تا آنها در رقابت بادیگران، زمان را از دست ندهند.

نتیجه گیری
نویسنده به رغم بررسی نقش کنگره در تعلیق تحریم‌ها تأکید دارد، دولت از اختیارات وسیعی برای تخفیف یا تعلیق تحریم‌ها برخوردار است. از آن گذشته، وی یادآور می شود که رئیس جمهور با استفاده از حق وتوی خود می‌تواند از اعمال تحریم های احتمالی جدید و یا تمدید تحریم‌های موجود از سوی کنگره جلوگیری کند که این امر متعاقباً می‌تواند در سال 2016 به انقضای برخی از تحریم‌های حیاتی، به ویژه آنهایی که به واسطه قانون تحریم‌های ایران اعمال شده‌اند، بیانجامد. البته این گفته به این معنا نیست که کنگره در اجرای توافقنامه هسته‌ای هیچ نقشی ندارد. کنگره قادر است با انجام مجموعه ای از اقدامات ذیل از توافق با ایران حمایت کرده و یا اجرای آن را دشوار یا متوقف سازد.
•    لغو یا تخفیف تحریم‌ها از طریق تصویب قانون که قطعاً از طرف ایران و شرکتهای تجاری به عنوان یک نشانه مثبت تلقی خواهد شد.
•    اعلام مواضع غیر الزام آور موافق، بی طرفانه و یا مخالف و تشریح انتظارات خود در باره یک توافقنامه قابل اجرا
•    تبیین شرایطی که ممکن است در نتیجه عدم پایبندی ایران به تعهداتش ایجاد شود (نظیر تجدید تحریم‌ها، وضع تحریم‌های جدید و یا استفاده از نیروی نظامی)
•    ایجاد مانع بر سر راه اجرای توافقنامه از قبیل محدود کردن اختیارات دولت در تعلیق یا تخفیف تحریم‌ها، بلوکه کردن بودجه اجرایی توافقنامه، یا الزام رئیس جمهور برای اخذ نظر کنگره برای توافقنامه
البته تحقق هرکدام از حالات فوق نیازمند اقدام فعالانه کنگره است که در شرایط بسیار سیاست‌زده کنونی واشنگتن بعید به نظر می‌رسد. مخالفان برنامه هسته‌ای ایران توانسته‌اند با اعضای هر دو حزب رقیب در کنگره ائتلافی تشکیل دهند که هر گونه طرح برای اخلال یا توقف اجرای توافقنامه دارای رأی کافی خواهد بود(خواه رئیس جمهور آنها را وتو بکند یا نه). باتوجه به بدبینی موجود در میان قانونگذاران ایالات متحده نسبت به پایبندی ایران به تعهدات خود، احتمال لغو تحریم‌ها از سوی کنگره پایین است. با در نظر گرفتن اولویت توافق هسته‌ای برای کاخ سفید، کنگره باید قوانین مخالف با توافقنامه را به تصویب دو سوم نمایندگان برساند تا از وتوی رئیس جمهور گذر کند که تحقق این امر نیز درعالم واقع بسیار دشوار خواهد بود. بنابر این، اگر چه توافق هسته ای مباحث فراوانی را در کنگره دامن خواهد زد، اما به احتمال زیاد کنگره نخواهد توانست مانعی بر سر اجرای آن ایجاد کند. برخی رهبران سنا و نیز روسای برخی کمیته‌ها ممکن است بتوانند به طور رسمی یا غیررسمی بر نحوه اجرای توافق تأثیر بگذارند، اما این تأثیر نیز حاشیه‌ای خواهد بود. در صورتی هم که کنگره بتواند آرای دو سوم اعضا را برای جلوگیری از وتوی رئیس جمهور کسب کند، تصویب هر قانونی بر علیه توافقنامه، به سنگ اندازی ایالات متحده بر سر راه حل دیپلماتیک  و صلح‌آمیز برای موضوع هسته‌ای تلقی شده و ایران را به سمت از سرگیری غنی‌سازی سطح بالا سوق خواهد داد. در این صورت به احتمال زیاد، متحدین ایالات متحده نیز این کشور را از گفتگوها کنار گذاشته و به فکر راه حل‌های دو جانبه برای لغو تحریم‌های اتحادیه اروپا خواهند افتاد و در این راه در صورت مجازات شرکتهای اروپایی از سوی ایالات متحده، اتحادیه اروپا نیز ممکن است به عمل متقابل دست بزند که این امر به معنای انزوای بین‌المللی ایالات متحده و شرکتهای آمریکایی خواهد بود.
با این اوصاف، به نظر می‌رسد که واکنش کنگره چیزی مابین تسهیل و ممانعت خواهد بود تا هم رئیس جمهور بتواند برای جلب رضایت تهران، تعداد کافی از تحریم‌ها را لغو نماید و هم عواقب عدم پایبندی ایران به توافقنامه خاطر نشان گردد. در این صورت، اگر چه دولت می‌تواند طیف گسترده‌ای از تحریم‌ها را برای ایران تعلیق کند، اما رئیس جمهوری بعدی می‌تواند همه آنها را مجدداً برقرار کرده و حتی کل توافقنامه را کنار کند. اگر کنگره تعلیق تحریم‌ها را تأیید کند و یا دست کم نشانه‌های روشنی مبنی بر عدم تلاش برای به شکستن کشاندن توافق ارسال کند به این معنا خواهد بود که ایالات متحده درصدد است تا تحریم‌ها را برای مدت طولانی کنار بگذارد که این امر نیز به نوبه خود می‌تواند همکاری بیشتر ایران را در تعدیل برنامه هسته‌ای خود به دنبال داشته باشد. اگر ایران خود را غیرقابل اعتماد نشان دهد، تحریم‌ها به آسانی قابل بازگشت خواهند بود. با این حال با گذشت زمان و در صورتی که واشنگتن و تهران عزم خود را برای پایبندی به تعهدات‌شان نشان دهند، دولت احتمالاً برای نهادینه کردن و تثبیت توافقنامه، لغو قانونی تحریم‌ها را از طریق کنگره دنبال خواهد کرد که در این صورت، احتمال همراهی کنگره برای لغو تحریم‌ها نیز زیاد خواهد بود.
منبع: دیده بان امنیت ملی