قانون اساسي در اصل 52 وظيفه رسيدگي و تصويب بودجه كل كشور را برعهده مجلس شوراي اسلامي گذاشته است. "رسيدگي" يعني چه؟
پاسخ اين سئوال در فراز اول اصل 52 آمده است. بودجه براساس فراز اول اصل 52 بايد؛ "به ترتيبي كه در قانون مقرر مي‌شود" از طرف دولت تهيه شود و از طرف مجلس هم مورد رسيدگي و تصويب قرار گيرد. قوانيني كه بايد بودجه براساس آن تهيه شود، عبارت است از؛ قانون محاسبات عمومي، قانون برنامه و بودجه، قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت و قانون برنامه پنج‌ساله.
قانون محاسبات عمومي بودجه كل كشور را برنامه مالي دولت براي يكسال مالي مي‌داند.(1)
اين برنامه مالي حاوي پيش‌بيني درآمدها و ساير منابع تامين اعتبار و برآورد هزينه‌ها براي انجام عملياتي است كه منجر به نيل سياست‌ها براي رسيدن به اهداف قانوني مي‌شود.
در نقدهاي گذشته عرضه داشتيم بودجه از دو عدد و رقم سخن مي‌گويد؛ يا پيش‌بيني در آمد است يا برآورد هزينه. با اين مقدمه‌اي كه مذكور افتاد مي‌رويم سراغ "رسيدگي" به قانون بودجه كل كشور. در سال 93 در لايحه تقديمي دولت در ماده واحده سخن از 783 هزار ميليارد تومان پيش‌بيني در آمد و هزينه است كه كمتر از يك سوم اين مبلغ اختصاص به بودجه عمومي دولت دارد. بودجه عمومي دولت بالغ بر 218 ميليارد تومان پيش‌بيني درآمد و برآورد هزينه است.
تا اينجاي كار اشكالي به نظر نمي‌رسد. براي رسيدگي به بودجه فقط بايد برويم روي آناليز اعداد و ارقام و ببينيم آيا اين پيش‌بيني‌ها و برآوردها درست انجام شده است؟
لايحه تقديمي بلافاصله پس از عدد و رقم پيش‌بيني‌ها و برآوردها، در تبصره‌ها اين "رسيدگي" را سوزنباني كرده است.
بند الف تبصره 2 قانون بودجه سال 93 قبل از اينكه از اولين منبع درآمدي دولت سخن بگويد برآورد هزينه بزرگ‌ترين بنگاه اقتصادي را برخلاف همه موازين قانوني و شرعي و محاسبات حرفه اي آن هم نه به صورت شفاف بلكه غيرشفاف اعلام كرده است.
بند الف تبصره 2 قانون بودجه سال 93 مي‌گويد؛ 5/14 درصد ارزش نفت خام توليدي به عنوان سهم شركت ملي نفت بابت مصارف سرمايه‌اي و هزينه‌اي اين شركت تعيين مي‌شود و از پرداخت ماليات و تقسيم سود سهام دولت هم معاف است!
دولت اعتدال كه بارها پايبندي خود را به قانون و دغدغه خود را به حقوق شهروندي اعلام كرده است در اولين سال بودجه‌نويسي تمام قواعد حقوقي و قانوني را در همين بند زير پا گذاشته است و حاضر نيست در مورد اين عدم پايبندي روشنگري كند. اين بند به دلايل زير مخالف قانون اساسي و قوانين عادي حاكم بر بودجه‌نويسي است:
1- با آنكه در همين بند تاكيد شده است شركت نفت يك شركت ملي است، اما آن را سهامي اعلام مي‌كند! در حالي كه ما هيچ متن قانوني نداريم كه شركت ملي نفت را يك شركت سهامي بداند.
2- در همه شركت‌هاي سهامي، سهامداران سهم خود را از "سود" شركت بر مي‌دارند. اما در اين نوع شركت سهامي كه در نوع تاريخ حقوقي شركت‌ها بي‌نظير است يكي از سهامداران سهم خود را از "ارزش كالاي توليدي" بر مي‌دارد نه حتي از قيمت فروش كالا!
3- بند الف تبصره 2 قانون بودجه سال 93 مغاير اصل 53 قانون اساسي است چون اصل 53 مي‌گويد؛ "كليه دريافت‌هاي دولت بايد در حساب‌هاي خزانه‌داري كل متمركز شود و همه پرداخت‌ها در حد و اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام گيرد." اما دولت اعتدال مي‌گويد 5/14 درصد از ارزش نفت خام توليدي قبل از اينكه وارد خزانه شود به عنوان يك پرداخت آن هم نه در حدود اعتبارات مصوب، در اختيار يك شركت دولتي قرار مي‌گيرد.
4- حال ببينيم اين 5/14 درصد ارزش نفت خام توليدي چقدر است؟ يك محاسبه سرانگشتي نشان مي‌دهد اگر ما در سال 93 يك ميليون و پانصد هزار بشكه در داخل مصرف كنيم و يك ميليون بشكه هم صادر كنيم 5/14 درصد ارزش نفت خام توليدي معادل 35 هزار ميليارد تومان مي‌شود. اين مقدار سرمايه‌گذاري در حوزه نفت آن هم در شرايطي كه حتي اگر آمريكايي‌ها به توافق ژنو عمل كنند تحريم‌هاي نفتي همچنان دست نخورده باقي خواهد ماند، چه معني مي‌دهد، كجا و چگونه برآورده شده است كه شركت ملي نفت در سال 93 بالغ بر 35 هزار ميليارد تومان هزينه دارد؟
از سوي ديگر با آناليز اعداد و ارقام در آمد- هزينه شركت ملي نفت در پيوست شماره 3 صفحه 24 قانون بودجه سال 93 برآورد جديدي از مصارف و هزينه‌هاي شركت ملي نفت براساس سهم 5/14 درصدي مستند به بند الف تبصره قانون بودجه سال 92 پديدار مي‌شود و آن رقم 45 هزار ميليارد توماني اين برآورد است!
سئوال اين است؛ كل برآورد هزينه‌هاي طرح‌هاي عمراني بودجه سال 93 در كشور بالغ بر 37 ميليارد تومان است. برآورد هزينه‌هاي يك شركت آن هم فقط مستند به بند الف تبصره دو قانون بودجه 45 هزار ميليارد تومان است بدون اينكه هيچ توضيحي در مورد كم و كيف اين هزينه داده شود.آيا معناي صحيح تخصيص منابع و عدالت‌‌ورزي در توزيع آن اين است كه يك طرف يك مملكت 37 هزار ميليارد تومان اما در طرف ديگر يك شركت 45 هزار ميليارد تومان! اين انصاف و عدالت را در دولت تدبير و اميد مستند به كدام اصل از قانون اساسي و قوانين عادي مي‌توانيم رصد كنيم؟
5- متاسفانه تفريغ بودجه برخلاف اصل 55 قانون اساسي همانند لايحه بودجه وفق اصل 52 تسليم مجلس نمي‌شود و دولت و مجلس هم به آن بي‌اعتنا هستند. براساس تفريغ بودجه سال‌هاي گذشته ساز و كار بند نفت قوانين بودجه سنواتي طي هشت سال گذشته بويژه همين عبارت اول تبصره‌هاي بودجه كه مذكور افتاد نيمي از درآمد نفت كشور به شركت ملي نفت اختصاص دارد. نيمي ديگر را در بودجه تقسيم مي‌كنيم بين درآمد عمومي خزانه و صندوق توسعه ملي!جالب اينجاست كه همين تقسيم و تسهيم غيرمتعارف يعني اختصاص درصدي به عنوان سهم شركت ملي نفت و سهم خزانه دولت موجب شده حساب في مابين دولت (خزانه داري كل) با شركت ملي نفت به مدت 5 سال نه "تسويه" شود و نه "تصفيه"!!
دولت و مجلس بايد به هنگام "تدوين" بودجه يا "رسيدگي" بودجه به مردم توضيح دهند بند الف تبصره 2 مستند به كدام قانون حاكم بر بودجه‌ريزي است و چرا يك اعتبار نجومي قبل از اينكه وارد خزانه كشور شود صد درصد به يك شركت تخصيص مي‌يابد؟!
6- بند الف تبصره 2 قانون بودجه كل كشور در سال 93 مغاير منشور حقوق شهروندي است. هنوز جوهر انتشار منشور حقوق شهروندي خشك نشده دولت در ارائه بودجه 93 آن را زير پا گذاشته است. پيش‌نويس منشور حقوق شهروندي حق شهروندان را در دسترسي به اطلاعات به رسميت شناخته و مي‌گويد هيچ كس حق ندارد آن را محدود كند. پيش از صدور پيش‌نويس حقوق شهروندي اساسا ما قانوني داشتيم به نام "قانون انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات" اين قانون بر شفافيت تاكيد دارد.
در بند الف تبصره 2 قانون بودجه سال 93 قرار است 35 هزار ميليارد تومان يا به قرائت بودجه شركت ملي نفت در پيوست شماره 3 بودجه سال آينده 45 هزار ميليادر تومان بابت مصارف سرمايه‌اي و هزينه‌اي شركت اختصاص يابد.
اين در حالي است كه صفحه 34 پيوست شماره 3 بودجه 93 از شركت سهامي ملي مناطق نفتخيز جنوب كه 85 درصد نفت كشور را توليد مي‌كند 4 هزار ميليارد تومان از اين به اصطلاح هزينه‌هاي سرمايه‌اي را به خود اختصاص مي‌دهد.
دولت از بابت شفاف‌سازي و نيز از باب دسترسي آزاد به اطلاعات به مردم توضيح دهد باقي اين بودجه و اعتبار نجومي در كجاي شركت ملي نفت هزينه مي‌شود؟
7- آقاي نوبخت معاونت محترم برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي رئيس جمهور در پاسخ به اعتراض نمايندگان در خصوص تخصيص منابع فرمودند؛ "دولت پول زيادي ندارد كه هر نماينده مجلس براي حوزه انتخابي خود كيسه بياورد و آن را پر كند." (2)
اگر دولت واقعا پول زيادي ندارد چگونه است كه هنوز در صفحه اول بودجه 93 قبل از اينكه در مورد منابع و مصارف خود سخني بگويد بدون چانه‌زني 45 هزار ميليارد تومان يك چهارم كل بودجه عمومي كشور را در اختيار يك شركت دولتي قرار مي‌دهد؟! و حاضر نباشد هيچ شفاف‌سازي در "مصارف سرمايه‌اي" آن در هيچ يك از نهادهاي نظارتي انجام دهد.
8- 30 سال است دولت‌هاي سازندگي، اصلاحات و دولت گذشته در بودجه سنواتي تصريح و تاكيد مي‌كنند كه اساسنامه شركت ملي نفت را بياورند اما به دلايل نامعلوم كه بايد حداقل در اين دولت معلوم شود چرا، نتوانستند اين كار را بكنند. دولتي كه اكنون خوشبختانه در راس آن يك "حقوقدان" است چرا اين كار را نمي‌كند؟ در بودجه سال 92 تصريح شده است دولت اساسنامه شركت ملي نفت را بياورد تا معلوم شود اين منابع و مصارف سنگين طبق كدام مفاد از كدام اساسنامه و نيز بايد چگونه اختصاص يابد؟ وزير نفت هم كه وزير باتجربه‌اي در حوزه نفت است چرا چنين همتي ندارد؟ چرا وزير نفت بند نفت بودجه را با كپي‌‌برداري از بودجه دولت گذشته آورده است؟ چرا دولت تدبير و اميد نمي‌خواهد حساب و كتاب نفت را براساس اصل 45 قانون اساسي شفاف كند؟ چرا انفال در بودجه‌نويسي دولتي كه مي‌خواهد به حقوق اقتصادي مردم احترام بگذارد جايگاهي ندارد؟
چرا دولتي كه مي‌گويد مي‌خواهد به قانون عمل كند اصول 52 و 53 قانون اساسي و نيز اصل 45 قانون اساسي را در همين پاراگراف اول تبصره بودجه زير پا گذاشته است؟
در مورد بودجه باز هم سخن خواهيم گفت.
پي‌نوشتها:
1) فصل اول- تعاريف ماده يك قانون محاسبات عمومي
2) روزنامه اعتماد، تيتر اول 23/9/92
بودجه و مغایرت با قانون اساسی
محمدكاظم انبارلویی
۱۳۹۲/۹/۲۵
